Histoire des entreprises publiques et des privatisations en France

Section 1/ Historique ou place des contrats préparatoires dans le processus de privatisation en France

L’histoire de ce que nous appelons contrats préparatoires à la cession des entreprises publiques est fortement liée à l’expérience du mode de gestion privé, selon la place que les gouvernants lui accordent à travers le temps, dans l’administration et la gestion des biens publics et du domaine public en général.

Ainsi s’agissant de la France, l’expérience de la gestion privée est ancienne et son étude permet de distinguer trois périodes :

Paragraphe 1) L’Ancien Régime

Cette période est marquée par la prédominance de la concession de service public en tant que forme principale de la délégation.

Plusieurs formes de concessions apparaissent et se différencient par la diversité de leurs domaines d’intervention et des acteurs mis en place par le pouvoir royal.

A/ Les acteurs ou protagonistes dans le cadre de la concession

Parler des acteurs sur qui reposait l’économie du contrat de concession sous l’ancien régime suppose non seulement leur identification, mais surtout l’examen de l’ensemble des devoirs et obligations résultant dudit contrat.

Régime profondément féodal, l’Ancien Régime met en scène toute une chaîne d’intervenants qui tirent leurs pouvoirs du Roi, seule source de légitimité et de légalité.

La délégation se déploie alors selon l’étendue du fief dévolu sous forme de concession aux plus grands vassaux du roi que sont les ducs, marquis, comtes et barons ainsi qu’aux plus petits seigneurs.

Il va de soi, en conformité avec le principe en vigueur sous l’ancien régime, que « tous les fiefs de France sont tenus du Roy, en plein fief ou arrière-fief ».

Toutefois, du fait de la hiérarchisation prononcée de la société féodale, la dévolution peut intervenir à différents niveaux, de façon verticale.

La délégation peut ainsi intervenir, soit directement « entre le roi et un homme ou une compagnie pour réaliser des infrastructures ou des services (canaux, ponts, aménagement urbain) », soit indirectement, entre ceux qui tiennent leurs pouvoirs du roi et ont leur propre fief et les délégataires.

Etant donné la place de la terre dans la société féodale qui était profondément paysanne, l’objet de la concession y portait souvent. Outre la concession tenue du roi directement, on pouvait distinguer celle mettant en scène les droits de seigneurie.

Ainsi on pouvait distinguer la seigneurie directe (dominium directum) de la seigneurie utile (dominium utile) qui mettent en rapport une relation de vassalité dans laquelle le seigneur direct qui baille ses terres au seigneur utile reçoit de lui « la foi et l’hommage » ou dans une relation plus financière, le payement de redevances ou cens.

On dit que le seigneur direct est censier vis-à-vis de ses vassaux ou fermiers.

En cas de sous-location de la terre, la première charge censive due au seigneur direct ou seigneur du fief est appelée « chef cens » et la seconde, versée au seigneur utile, « le sur-cens ».

Les droits de seigneurie résultent ainsi d’un régime foncier traditionnel qui distingue les terres acquises en héritage contre foi et hommage au roi, les terres dites en roture qui constituent le prototype même de la concession (en face, le seigneur direct et le seigneur utile) et les terres en franc-alleu qui sont affranchies de tout droit et n’obligent pas par conséquent à foi et hommage ; on parle de « possession immémoriale ».

Entre les mains des seigneurs se trouvait un autre droit, celui de lever des impôts (péage) en conformité avec la coutume.

Le droit de péage fera plus tard l’objet d’aménagements et permettra aux entrepreneurs d’ouvrages de recouvrer leurs frais d’investissement tout en se ménageant une certaine marge.

Cette évolution allait connaître un tournant au lendemain de la révolution de 1789 ; avant la révolution, le système de délégation investit de façon progressive plusieurs domaines.

B/ Les domaines de la délégation avant la révolution de 1789

Du moyen âge à la révolution, la France a vu naître une kyrielle d’activités qui n’ont de cesse de progresser sous l’impulsion d’une politique de libéralisation favorable à toutes initiatives permettant de renflouer les fonds de l’Etat féodal.

Une étude des textes parus à cette période permet de mieux se rendre compte de l’esprit libéral qui a suscité l’éclosion d’un nombre important d’activités dont certaines auront rang de service public au fil du temps.

Dans son ouvrage consacré à l’étude des services publics du moyen âge à la révolution, M. Xavier Bezançon situe les premiers textes à partir du XIVe siècle.

Ces textes sont relatifs à la salubrité publique, à la mise en place et au renforcement des professions réglementées et à l’organisation de la comptabilité publique et des douanes.

Au XVe siècle apparaissent les premiers grands services publics : la poste aux chevaux, les concessions de mines et de ports.

Au XVIe siècle, en plus du « développement de l’imprimerie, de l’installation de la loterie, des préoccupations de voirie à partir de 1508 », on assiste à une extension des concessions de mines à l’échelle nationale.

Toutefois, l’élément le plus marquant de cette période se trouve sans doute dans la diversification des domaines de concession.

Il en est ainsi :

1)« des concessions de canaux : la vilaine est confiée aux bourgeois de Rennes en 1535 et Adam Craponne propose la création du canal de la Durance ;

2)des concessions de coches en 1575 sur Paris, Orléans, Troyes, Beauvais, Rouen ( avec pour conséquence) la création d’un surintendant en 1594 ;

3)des « concessions » de louage de chevaux en 1597, mi-service de transport, mi-service agricole ;

4)des concessions de dessèchement des marais en 1599, véritables concessions d’aménagement régional qui deviendront urbaines au XVIIe siècle ».

Le XVIe siècle est par ailleurs marqué par l’ouverture de la poste au public, la poursuite de la politique d’urbanisme, principalement à Paris, et la multiplication des révocations des péages.

Le XVIIe siècle quant à lui est considéré comme étant le siècle de la consolidation et celui de la maturité dans la gestion des services publics.

Siècle marqué par le développement de la délégation et des contrats publics, le XVIIe a vu « la naissance des procédures classiques de contrats de concessions illustrées par le canal de Briare (1638) et celui du Languedoc (1666) qui sont deux formes achevées d’organisation de la délégation ».

La concession gagne ou se renforce dans des domaines aussi variés que les colonies, les villes, les ponts, le dessèchement des marais, l’enlèvement d’ordures ménagères, la distribution d’eau, …etc.

Les concessions de dessèchement des marais se maintiennent ainsi « très longtemps par cessions successives entre personnes privées ».

De même, on assiste au développement et à l’extension du service des postes et de la messagerie.

Le rôle de l’Etat dans l’économie devient plus important et il s’élargit à d’autres domaines.

Le XVIIIe siècle qui est marqué par la municipalisation verra le développement des concessions municipales en matière de « vidanges des fosses, (de) pompes à feu, c’est-à-dire la naissance de la distribution de l’eau, (de) pompes à incendie, (d’) éclairage public, (de) magasins généraux ».

Siècle du démarrage des transports publics, le XVIIIe siècle voit aussi l’organisation de l’immatriculation des véhicules et des secteurs pharmaceutique, des eaux minérales, du secours au feu, …

Malgré tous ces progrès réalisés entre le moyen âge et la révolution en matière contractuelle, le régime de la concession était resté sous les escarcelles du pouvoir royal qui était la seule source de légalité. Ainsi, parmi les domaines investis par la concession, certains étaient « plus au service du Roi » (les marais, les colonies et les mines) ; s’ils ne l’étaient pas, leur autonomie vis-à-vis du pouvoir royal était loin d’être acquise.

Paragraphe 2) Le développement de la concession au XIXe siècle

Après la révolution de 1789, un vent de libéralisme souffle sur le contrat de concession et les collectivités territoriales en profitent pour étendre leur domaine d’intervention qui ne connaîtra plus de limites.

Le développement de la concession va connaître deux phases :

- Une phase qualifiée de tâtonnement : celle-ci est marquée par le grand retour des concessions de ponts et canaux à travers une association mettant en rapport l’administration et les entreprises, mais qui ne donnera pas le succès escompté.

- Une deuxième phase caractérisée par le développement des concessions de travaux et services publics.

A/ Le retour des concessions de canaux et ponts

Inaugurées au XVIe siècle, les concessions de canaux et ponts vont connaître un nouvel essor après la menace de disparition que la révolution a fait peser sur elles par la suppression de certaines concessions de canaux, au nom du principe d’abolition des privilèges et autres monopoles.

Mais le besoin de réalisation d’ouvrages et l’insuffisance des moyens financiers et techniques des pouvoirs publics conduiront à un redéploiement à travers la formule des concessions à terme.

Cette formule qui consacre la participation des opérateurs privés dans le financement des ouvrages publics a été perçue au départ comme un appoint uniquement destiné à soutenir l’action normale de la puissance publique, seule entité qualifiée à concevoir, financer et réaliser lesdits ouvrages.

Alors que le rôle des concessionnaires était jusque-là cantonné à la gestion et à l’exploitation des ouvrages déjà réalisés, les concessions à terme ouvrent un rapport de partenariat public-privé qui fait de l’opérateur privé le pivot du financement de l’ouvrage à réaliser.

Imaginées par BECKEY dans son rapport au Roi de 1820, les concessions à terme auront une consécration légale par deux lois de 1821 et 1822.

Aux termes de la première loi, le financement réalisé par les opérateurs privés, à partir d’emprunts ou de fonds propres- sur la base d’un cahier des charges précis, devait donner en contrepartie, une rémunération du capital sous forme d’un intérêt de 6% payable aux compagnies privées jusqu’à la fin des travaux ; cet intérêt devait aussi continuer à courir pendant l’exploitation de l’ouvrage et être déduit de la redevance.

Le taux d’amortissement du capital est par ailleurs fixé à 2%.

Une fois le capital entièrement remboursé, le concessionnaire bénéficie durant toute la concession (99 ans) de la moitié des produits d’exploitation (péages), après déduction des sommes nécessaires à l’entretien de l’ouvrage ; l’autre moitié est attribuée à l’Etat.

Les concessions à terme ne connaîtront cependant pas le succès escompté malgré le fait qu’elles définissent clairement les rôles respectifs des opérateurs privés et de l’Etat qui consistent pour les premiers au financement des ouvrages et à l’exploitation des péages et pour le second, à la conception et à la réalisation desdits ouvrages.

Le financement étant effectué à l’avance et sur la base d’un devis, les prévisions de budget restent en deçà de ce qui est nécessaire et les relations entre l’Etat et les compagnies privées s’en trouvent alors perturbées avec pour effet direct un trouble affectant l’économie du contrat.

Ce sera toutefois sur la base de la technique des concessions à terme que nombre de canaux et ponts verront le jour au cours de cette période.

La technique des concessions de ponts qui a été particulièrement couronnée de succès du fait sans doute de l’implication totale des opérateurs privés, du financement à la réalisation des ouvrages, ne laisse pas sans faire des émules, au point d’innerver d’autres secteurs d’activités.

L’essor de la technique concessionnaire et son expansion à d’autres activités vers le milieu du XIXe siècle est sans aucun doute lié au développement des modes de financement privé- public et aux politiques publiques de mise en place d’infrastructures.

Parmi les secteurs qui ont le plus bénéficié de cet essor, se trouvent, celui des chemins de fer et celui de l’urbanisme.

B/ Les domaines de développement des concessions au XIXe siècle :

Après les expériences inabouties des concessions qui ont vu le rôle de l’Etat glisser du tout monopole à la rétrocession des activités de financement et d’exploitation des infrastructures aux compagnies privées, le milieu du XIXe siècle se caractérise par le renforcement du rôle des opérateurs privés qui se voient confier désormais l’exécution des travaux, à travers les contrats récurrents de concession et de régie intéressée.

a) Les concessions de chemins de fer

Leur nombre fait légion ; toute énumération s’avère dès lors fastidieuse. Avant d’en citer quelques unes pour illustrer notre propos, nous nous devons de décrire les différents mécanismes de financement qui ont contribué au développement desdites concessions.

Pour donner une impulsion forte aux projets de chemins de fer, l’Etat s’est davantage impliqué et sa contribution financière s’est manifestée sous différentes formes.

L’une de ces manifestations a été le partage du coût de réalisation des travaux entre les compagnies privées et l’Etat ; les premières prenant en charge « la superstructure » et le second, « l’infrastructure ».

Il est bien entendu que l’exécution des travaux est assurée par les compagnies privées.

Une autre manifestation de la bonne volonté de l’Etat est illustrée par le système de prêts mis en place dès le début des concessions de chemin de fer ; outre les prêts, les compagnies bénéficient de subventions conséquentes ainsi que de « l’extension progressive et (de) la généralisation de la garantie d’intérêt » sur leurs investissements qui était valable durant toute la période de l’amortissement, soit 47 ans pour le chemin de fer d’Orléans.

Par ailleurs, les créances du Trésor sur le concessionnaire du chemin de fer d’Orléans n’étaient remboursables qu’en cas de résultat bénéficiaire atteignant un excédent de 4%.

Il semble que tous les avantages contenus dans ce contrat de concession aient été plus ou moins généralisés aux conventions de même nature.

Si tous ces avantages ont contribué de façon évidente au développement d’infrastructures de chemins de fer et à l’essor du contrat de concession, quelques limites doivent toutefois être soulignées.

Il s’agit en l’occurrence du système de partage de résultat mis en place par l’Etat et qui s’opère dès l’instant où les bénéfices nets d’exploitation atteignent 8%.

Cette règle qui était censée servir de contrepoids à celle de la garantie d’intérêt semble être par ailleurs une réponse de l’administration au refus des élus de l’époque de laisser l’Etat prendre des participations dans le capital des compagnies privées.

D’une façon générale, il convient de noter que le contrat de concession des chemins de fer, de par les prérogatives qu’il accorde au concessionnaire privé, est marqué d’un esprit libéral assez caractéristique de l’époque.

Dans les cahiers de charge, les prérogatives de puissance publique accordées aux concessionnaires privés sont en contrepartie compensées par la responsabilisation de ceux-ci, depuis l’exécution des travaux jusqu’à la gestion proprement dite de la concession.

Il en est ainsi de la concession conclue le 1 août 1857 en faveur de la compagnie des chemins de fer du midi dont l’article 1 dit que « la compagnie s’engage à exécuter à ses frais risques et périls les chemins de fer dans un délai de huit ans » alors que son article 27 déclare qu’elle exécute les «travaux par des moyens et agents à son choix, mais en restant soumise au contrôle et à la surveillance de l’administration ».

La technique de la concession connaît son développement le plus éclatant avec son adoption par les municipalités ; elle sera utilisée parallèlement à la régie intéressée.

b) Les concessions municipales

Elles sont nombreuses et intéressent tous les domaines dits de prédilection des services publics : l’eau, l’énergie (gaz et électricité), le ramassage d’ordures, les logements sociaux, …

Les exemples les plus significatifs du développement de la contractualisation des rapports entre les collectivités locales et les opérateurs privés se déclinent aisément :

La distribution d’eau pour « les territoires (…) annexés à (Paris) » fera l’objet ainsi d’une convention entre la ville de Paris et la Compagnie Générale des Eaux le 11 juillet 1860.

Au terme de cette convention, la ville confie à la compagnie «la régie intéressée de ses eaux de toute provenance…pendant cinquante années… », avec pour obligation de «pourvoir au placement de l’eau mise à sa disposition par la ville (par des abonnements)».

La construction de la tour EIFFEL fera, elle, l’objet d’une convention tripartite entre la ville de Paris, M. Gustave EIFFEL (ingénieur- constructeur) et le ministre du commerce et de l’industrie en 1887, alors commissaire général de l’exposition universelle de 1889 qui a été le prétexte à la réalisation du monument en fer. Au terme de cette concession « (…) il est accordé en paiement à M. Eiffel une somme de quinze cent mille francs sur les crédits alloués à l’exposition, et la jouissance de l’exploitation de la Tour, pendant l’année de l’exposition, et les vingt années qui suivront, à dater du premier janvier mil huit cent quatre- vingt- dix (…) ».

Outre ces deux exemples de contrats à financement privé, il y a lieu de souligner le retour progressif au cours du XIXe siècle du mode de financement public, dans les secteurs notamment de l’éclairage public et de la distribution d’énergie, mais aussi de l’assainissement, de l’aménagement et de la construction de logements sociaux.

Par des mesures législatives et réglementaires, les pouvoirs publics inaugurent d’autres modes de gestion que la concession, l’affermage et la régie intéressée ; des concessions sont rachetées et transformées en régies directes.

Ce retour en force de la participation publique était sans doute le prélude au rôle que la puissance publique sera amenée à jouer au cours du XX e siècle, eu égard aux exigences de reconstruction au lendemain des deux guerres mondiales.

Il n’empêche qu’au cours du XIX e siècle, « Au plan méthodologique (on note) une prééminence des conventions entre les parties, suivies des lois (chemin de fer) ou décisions administratives du préfet et parfois du Conseil d’Etat (concessions municipales) ».

C’est ainsi, par la voie de la concession, que près de 300 ponts sont édifiés au cours du siècle, de même qu’un nombre important de chemins de fer conçus sur la base d’une convention soumise à l’approbation préalable du ministre des travaux publics.

La prééminence de la technique contractuelle au XIX e siècle va amorcer son déclin à la fin du siècle avant de céder le pas à l’interventionnisme étatique.

Paragraphe 3) La politique interventionniste du XX e siècle

Le XX e siècle se caractérise par l’intervention prégnante de l’Etat dans l’économie, par le procédé des régies directes, des établissements publics et moins fortement encore, de l’économie mixte.

Toutefois, dans le cadre des activités industrielles et commerciales, malgré les nationalisations intervenues au lendemain de la 2 è guerre mondiale, la technique de la concession ou ses mécanismes sont utilisés utilement (voir développements en section 2).

Avant d’examiner l’emprise des nationalisations qui sont la forme la plus accomplie de l’interventionnisme de l’Etat dans l’économie, il convient de mettre l’accent sur les mécanismes parallèles qu’il a mis en œuvre pour aboutir à un résultat presque similaire.

A/ Les nouveaux mécanismes d’intervention des pouvoirs publics

Ces mécanismes procèdent de la prééminence de la loi sur les conventions et de l’apparition de nouvelles formes d’organisation des entreprises de service public grâce à l’impulsion des collectivités publiques.

a) La prééminence de la loi sur la convention

Contrairement aux pratiques antérieures, notamment celles usitées au XIX e siècle, le XX e siècle sera marqué par le recours systématique à la loi qui limite la liberté que les parties avaient dans l’organisation de leurs conventions.

Outre l’adoption de cahiers de charge types pour les concessions conclues par l’Etat et les communes, des lois fixent des règles de fonctionnement des concessions dont les plus significatives ont trait à l’équilibre financier du contrat et à la procédure de résiliation.

L’exigence de l’équilibre financier : elle résulte même du décret- loi du 30 juillet 1937 dans ses articles 1 et 2 qui ont trait respectivement à l’équilibre des « budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés… » et aux conditions de mise en application des « délibérations ou décisions des conseils généraux, des conseils municipaux ou des autorités locales compétentes comportant augmentation des dépenses (…) ».

Aux termes de l’article 1er du décret- loi, les budgets doivent s’équilibrer en dépenses et recettes ; interdiction est faite aux départements et communes d’engager d’autres dépenses qui ne résultent pas « de traités ou cahiers de charges dûment approuvés ».

En cas d’augmentation des dépenses des services publics industriels ou commerciaux exploités en régie, affermés ou concédés, l’article 2 du décret- loi exige, nonobstant les délibérations ou décisions des collectivités publiques responsables desdits services, le respect du principe comptable de l’équilibre entre les dépenses et les recettes.

Afin d’éviter toute situation pouvant déboucher sur une impasse, l’article 2 dispose que « A défaut du vote par les assemblées des ressources nécessaires, il pourra être procédé à une révision des tarifs par décret, en Conseil d’Etat ».

Les prémisses de la théorie de l’imprévision se trouvent ainsi posées ; mieux, dans le cadre du second principe marquant l’emprise de la loi sur les contrats publics en ce début du XX e siècle, l’imprévision affectera toute l’économie du contrat.

Le principe de la remise en cause des termes du contrat : plus large que celui du décret- loi du 30 juillet 1937, le champ d’action du décret- loi du 25 août 1937 pose de façon générale le principe de la révision annuelle des contrats de concession conclus par les collectivités publiques pour permettre à celles-ci, ainsi qu’à leurs partenaires, de prendre en compte l’évolution de l’environnement de leur convention ayant pour effet d’en obérer le coût d’exécution.

Le délai est décompté à partir de la publication des cahiers de charges types élaborés par le conseil national des services publics départementaux et communaux, et approuvés par décret en Conseil d’Etat.

Dans son article 2, le décret- loi prévoit en cas de désaccord entre les parties, le recours au règlement, soit un décret qui statuera sur la révision ou la résiliation éventuelles de la concession ; ce décret contresigné par le ministre de l’intérieur (autorité de tutelle) est pris après avis du Conseil d’Etat.

Le législateur de la première moitié du XX e siècle ne se contentera pas de limiter son action à ces quelques interventions qui feront de la concession et des contrats de délégation en général des actes semi- réglementaires et semi- contractuels. Par des actes plus significatifs, il essaiera de faire des collectivités publiques des acteurs de plus en plus directs de la vie économique.

 

b) L’implication plus directe des collectivités publiques dans le jeu économique

Cette implication directe passe par l’adoption de nouveaux modes de gestion des services publics que sont la régie, l’établissement public et l’économie mixte.

La régie : on distingue traditionnellement la régie d’Etat de la régie relevant des collectivités locales ; cette dernière est mise à l’honneur par le décret- loi du 28 décembre 1926 dit décret Poincaré.

Mode de gestion directe des services publics industriels et commerciaux par les collectivités publiques (Etat et collectivités locales), la régie reprend peu à peu la place des concessions dont l’économie a été largement perturbée par les effets de la crise de 1929.

La gestion en régie directe qui n’admet pas la présence d’une autre personne morale que la collectivité gérante marque la volonté des collectivités publiques de garder un contrôle plus accentué sur les services publics.

Ce contrôle est d’autant plus facilité que la régie n’est pas dotée de personnalité morale ; toutefois, selon le type de régie, l’autonomie financière peut ou non être accordée.

Les conséquences de cette autonomie financière sont le vote au profit de la régie d’un budget annexe ou l’ouverture d’un compte de commerce.

Pour ces régies, nous pensons, contrairement à l’avis d’un éminent auteur, qu’il est souhaitable de leur concéder le qualificatif d’entreprise, au sens économique du terme, dès lors qu’elles disposent d’une autonomie financière.

Forme la plus accomplie de l’interventionnisme étatique dans l’économie, le système de la régie connaît un grand essor au lendemain de la 1ère guerre mondiale pour permettre à l’Etat d’assurer les besoins de première nécessité aux populations. A la fin de la guerre, la régie cède le pas à d’autres formes d’interventionnismes.

L’établissement public : promu après la guerre, il est caractérisé par sa personnalité juridique et sa spécialisation. L’établissement public qui était aussi appelé office disposait d’une autonomie financière plus ou moins large selon les cas.

Créé par la loi, par décret- loi ou par décret, l’établissement public peut avoir pour objet des activités administratives ou des activités industrielles et commerciales. Son domaine est donc aussi étendu que varié.

Dans les premières années qui suivirent leur apparition, les établissements publics, ceux à caractère industriel et commercial, étaient soumis à un régime de droit privé au même titre que les entreprises privées.

Leur régime sera durci à partir de 1934, suite aux propositions faites par la « Commission des Offices » créée par la loi du 28 février 1933.

En même temps qu’elle préconisait la suppression de certains offices ou le retrait de l’autonomie financière pour certains établissements accusés de gaspiller les deniers publics, la commission recommandait le renforcement du contrôle étatique des établissements publics.

En application de ces recommandations, le décret du 15 décembre 1934 soumettait les grandes délibérations des établissements publics à un régime d’autorisation préalable (par décret ou arrêté ministériel) ; de même, le budget des établissements était soumis à la double approbation du ministre de tutelle et celui des finances ; les autres délibérations étaient soumises quant à elles à un « régime d’approbation tacite » qui ne prenait effet qu’en cas de non-refus du ministre de tutelle dans les 15 jours suivants.

Sur un autre plan, le renforcement du contrôle s’est manifesté par l’application aux établissements publics des règles de la comptabilité publique et l’institution auprès de chaque établissement, par décret du 25 octobre 1935, de contrôleurs financiers placés sous l’autorité du ministre des finances.

L’autonomie des établissements publics avait donc sensiblement été réduite par le décret du 15 décembre 1934.

A côté de l’établissement public, s’est développée une autre institution qui a émergé au lendemain de la première guerre mondiale et qui a vu s’associer le capital privé et le capital public.

L’économie mixte : elle a été initiée à la fois pour promouvoir des activités nouvelles, sortir certaines entreprises privées des difficultés dans lesquelles elles se sont retrouvées après la crise de 1929 ou tout simplement, pour contrecarrer le développement du capitalisme national, au nom d’une idéologie antilibérale.

Parmi les activités nouvelles où la technique de l’économie mixte a proliféré, on retrouve celles relatives à l’utilisation de l’énergie hydraulique (loi du 16 octobre 1919), à l’aménagement de cours d’eau (loi du 27 mai 1921 donnant naissance à la Compagnie nationale du Rhône), à l’exploitation et à l’approvisionnement en pétrole de la France (loi du 25 juillet 1931 ratifiant différentes conventions issues des accords de San Remo sur les pétroles d’Irak).

S’agissant des interventions idéologiques de l’Etat par la voie de l’économie mixte, elles sont restreintes et limitées aux activités liées à la Défense nationale. L’activité la plus marquée par ces interventions est sans aucun doute la construction aéronautique au paravent formée de plusieurs pools d’entreprises privées.

Ces interventions ont consisté en prises de participations majoritaires de l’Etat d’au moins deux tiers dans les capitaux des SNCAN, SNCASO et SNCASE (respectivement Société nationale des constructions aéronautiques du Nord, du Sud- Ouest et du Sud- est). Ces prises de participations ont été réalisées par un décret en date du 26 janvier 1937 en application de la loi du 11 août 1936 sur la nationalisation de la fabrication des matériels de guerre.

On notera que ces prises de participations, de par la procédure employée, ont été contraignantes. Les mêmes méthodes ont été au paravent utilisées en guise de sanction contre l’Allemagne après sa capitulation, par la prise de participations de l’Etat français dans le capital de la Compagnie générale pour la navigation sur le Rhin (décret du 23 mars 1924) et de la société française de navigation danubienne (décret du 7 mars 1925).

Toute autre sera la méthode utilisée pour la constitution des sociétés d’économie mixte les plus importantes au plan national.

Constituées par voie législative, ces sociétés d’économie mixte à vocation nationale ont été semble- t- il créées pour venir en aide aux compagnies concessionnaires privées fortement secouées par les effets de la crise de 1929.

L’intervention de l’Etat s’est essentiellement concentrée dans le domaine des transports en réseau. « La transformation de ces entreprises en sociétés d’économie mixte a permis à l’Etat de renflouer des services publics défaillants, de récupérer ses avances, de continuer à apporter son concours financier et surtout de participer très étroitement à la gestion de ces sociétés ».

Dans le transport ferroviaire, après une loi du 31 décembre 1936 préconisant la refonte totale du régime des chemins de fer, une convention du 31 août 1937 permet de réaliser une cession à l’amiable au profit de la Société nationale des chemins de fer (SNCF) créée le 1er janvier 1938 de l’ensemble du réseau sous forme de concession.

En contrepartie de cette cession, l’Etat apporte au nouvel organisme l’ensemble des réseaux qu’il exploitait, à savoir le réseau Alsace- Lorraine et le Chemin de fer de l’Etat et abandonne en même temps les créances qu’il détenait sur les cinq compagnies privées (Compagnie du Nord, du PLM, du PO, du Midi et de l’Est), anciennes concessionnaires des chemins de fer.

Au terme de cette transaction, l’Etat devenait actionnaire majoritaire avec 51% des actions de la SNCF, les 49% restant étant affectées aux anciennes compagnies concessionnaires.

Par ailleurs, il convient de souligner que les compagnies privées ont dû céder à la SNCF l’ensemble de « leurs biens, droits et obligations ».Devenues en fait des sociétés de portefeuilles, « les 49% du capital (qu’elles) détiennent…ne correspondent plus qu’au droit de toucher un dividende ».

Dans le cadre de ses mesures de sauvetage des entreprises privées, l’Etat a repris le contrôle de la compagnie générale transatlantique en transformant les créances qu’il détenait sur elle en actions représentant 83 % du capital.

Cette conversion des créances de l’Etat en actions a été rendue possible par une convention qu’entérine une loi du 20 juillet 1933.

Dans le transport aérien, par une loi du 11 décembre 1932 rendant obligatoire la participation de l’Etat dans le capital des compagnies aériennes bénéficiant de ses subventions, cinq compagnies privées fusionnent pour donner naissance le 30 mai 1933 à Air France, société d’économie mixte.

Fait particulier à cette nouvelle compagnie, la participation de l’Etat est minoritaire ; elle s’élève juste à 25 %.

Outre ce refus de contrôle de la nouvelle compagnie, il convient de noter la volonté de l’Etat de maintenir une relative libéralisation du secteur du transport aérien. Deux sociétés d’économie mixte cohabitent avec Air France : Air Bleu et Air France transatlantique.

B/ Les nationalisations : forme absolue d’interventionnisme économique de l’Etat

En raison du caractère massif d’entreprises qu’elles touchaient et de la volonté politique qui les sous-tendait, on distingue trois périodes de nationalisations en France.

La première date de 1936 et émane de la volonté du gouvernement du front populaire qui entendait appliquer une politique de gauche.

Symboliquement, cette volonté s’est manifestée par la promulgation d’une loi en date du 11 août 1936 permettant au gouvernement de prononcer l’expropriation des entreprises publiques ou privées fabriquant du matériel militaire, comme pour souligner l’attachement du pouvoir en place à la défense de la souveraineté nationale.

Sur le plan économique, une série de lois promulguées permettent de procéder à la réorganisation de la Banque de France (loi du 24 juillet 1936) ainsi qu’à la création de la Caisse Nationale des Marchés de l’Etat (loi du 19 août 1936) et de l’Office du Blé (loi du 15 août 1936).

La deuxième vague de nationalisations en France est celle qui intervient après la Libération, c’est-à-dire après l’évacuation de la France des forces allemandes à la fin de la 2ème guerre mondiale. Elle embrasse des pans entiers de l’économie et procède à la fois de motivations économiques et idéologiques, si elle n’est constitutive d’action de représailles contre ceux qui ont collaboré avec l’occupant allemand.

Les secteurs économiques fortement touchés par les mesures de nationalisations sont principalement les banques, les transports aériens, les assurances, l’électricité et le gaz, les constructions mécaniques, l’automobile, les charbonnages et plus généralement les combustibles minéraux.

Il ressort de l’observation de ces nationalisations qu’elles ont tantôt touché des secteurs entiers de l’économie, tantôt une partie de ces secteurs si elles n’ont ciblé quelques entreprises isolément.

Parmi les secteurs entièrement touchés, figurent l’électricité et le gaz ainsi que les combustibles minéraux qui constituent ce que nous appellerons le bloc du secteur stratégique qui cadre bien avec l’esprit du préambule de la constitution de 1946 qui proclame que : « Toute entreprise dont l’exploitation a acquis les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité. »

La nationalisation de ces trois secteurs est intervenue à près d’un mois d’intervalle avec, d’une part, la loi du 8 avril 1946 qui permet à l’Etat d’avoir le contrôle de la production, du transport, de la distribution, de l’importation et de l’exportation de l’électricité et du gaz et, d’autre part, la loi du 17 mai 1946 qui transfère les combustibles minéraux à l’Etat à travers la création de deux EPIC : les Charbonnages de France et les Houillères de bassin.

Avant cette dernière loi, une partie des combustibles minéraux était soumise à un régime dit de « pré-nationalisation » régi par l’ordonnance du 13 décembre 1944 qui transforma les Houillères du Nord et du Pas-de-Calais en Houillères nationales du Nord et du Pas-de-Calais.

Parmi les secteurs partiellement nationalisés, nous pouvons citer :

*Les transports aériens qui tombent sous le contrôle effectif de l’Etat par le transfert dans son patrimoine des actions de la Compagnie Air France et des compagnies Air Bleu et Air France transatlantique.

*Les assurances qui voient trente-quatre entreprises nationalisées et transformées en sociétés nationales par une loi du 25 avril 1946.

*Les banques suivent le même chemin, soient la Banque de France et quatre grandes banques de dépôt ( la Société Générale, le Crédit Lyonnais, la Banque Nationale pour le Commerce et l’Industrie et le Comptoir National d’Escompte), grâce à une loi du 2 décembre 1945.

En représailles à leur collaboration supposée avec l’occupant allemand, la gestion de certaines entreprises de presse est transférée à la Société Nationale des Entreprises de Presse par une loi du 11 mai 1946 ; de même, « la société anonyme des usines Renault (est) transformée en Régie nationale des usines Renault après confiscation des biens appartenant à Louis Renault » par une ordonnance du 16 janvier 1945.

Enfin, de façon plus isolée, dans le secteur des constructions mécaniques, la société anonyme des moteurs Gnome et Rhône donne naissance à la Société Nationale d’Etudes et de Construction de Moteurs d’Avions (SNECMA) par une ordonnance du 29 mai 1945.

On notera que le domaine dit du secteur public ne cessera de croître dans les quatre décennies suivantes, malgré le fait qu’aucune nationalisation n’interviendra jusqu’à l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981.

Cette croissance sera marquée par le retour en force de la technique de l’économie mixte, le recours de plus en plus répété à la formule de l’établissement industriel et commercial par création ou transformation d’organismes préexistant et par le développement d’entreprises publiques locales.

Le paradoxe de cette évolution vers l’extension du périmètre du secteur public aura sans doute été la forte prégnance de la gestion privée dans chacune de ces formes d’organisation des entreprises publiques.

Parmi les entreprises reconverties à l’économie mixte figuraient Air France (loi du 16 juin 1948) dont un seuil maximal de 15% des actions était réservé aux personnes privées et la compagnie des messageries maritimes (loi du 28 février 1948) dont l’Etat gardait 73% des actions.

Outre ces transformations, des sociétés d’économie mixte oeuvrant dans des domaines variés voient le jour : exploitation du pétrole, traction, fabrication et exploitation d’ouvrages publics.

Parallèlement à l’économie mixte, les établissements publics à caractère industriel et commercial connaissent une explosion comme pour souligner que le choix de l’étatisation n’était pas synonyme de l’abandon de la gestion privée qui est un héritage séculaire. La Régie Autonome des Transports Parisiens (RATP) est née et a prospéré dans cet esprit par une loi du 21 mars 1948, en même temps que d’autres établissements publics dont nous ferons l’économie.

Avant la troisième vague, trente ans de « nationalisations silencieuses » auront largement agrandi le domaine des entreprises publiques.

La troisième vague de nationalisation aura été la suite de plusieurs décennies marquées par une « étatisation » qui se voulait populaire et répugnait à être assimilée à une forme de bureaucratisation.

Alors que les deux premières vagues de nationalisations concernaient les entreprises de service public, la troisième s’est attaqué aux groupes industriels et financiers avec l’ambition avouée de redonner à l’Etat les moyens de peser sensiblement sur l’organisation et les rapports socio-économiques. Cette politique ne sera pas sans affecter la situation des entreprises nationalisées.

Toutefois, la mainmise de l’Etat dans l’économie n’a semble-t-il pas plus affecté la situation financière des entreprises nationalisées que ne l’est celle des entreprises du secteur privé.

« En 1982, les résultats de la plupart des grandes entreprises privées sont semblables à ceux des nouvelles nationalisées ; le coup de baguette magique de la nationalisation n’a donc pas transformé les jolies princesses en vilaines grenouilles et l’apparition soudaine des déficits n’est due qu’à la conjoncture économique générale ; ce qu’on appelle bien improprement le « deuxième choc pétrolier » (on devrait parler plutôt de la hausse du dollar) ».

L’argument d’une conjoncture économique défavorable semble conforté par le fait que les trois années qui suivirent les nationalisations ont été marquées par une reprise de la croissance et des comptes excédentaires pour la plupart des groupes.

Il faut surtout noter que malgré les nationalisations, les grandes entreprises françaises de service public ou du secteur concurrentiel continuaient à jouir d’une gestion des plus attentives, à travers notamment la conclusion, en plus des contrats préparatoires, de conventions avec l’Etat dont l’objectif principal est l’assainissement de leur situation financière.

Une présentation de la place des contrats préparatoires en France et des « contrats économiques » qui viennent renforcer leur effet, nous permettra de mieux apprécier les raisons (pas simplement idéologiques) et les méthodes (en apparence directes) utilisées lors des privatisations consécutives à l’arrivée de la droite au pouvoir en 1986. Chapitre 2/ l’expérience des contrats préparatoires dans les pays développés

Il paraît étonnant, voire surprenant, compte tenu des procédures de privatisations directes généralement utilisées dans les pays développés, de parler de contrats préparatoires en ce qui concerne la cession des entreprises publiques.

La question mérite pourtant d’être posée ; si, en effet, les contrats préparatoires n’ont eu droit de cité dans les pays en développement que parce qu’ils y ont eu pour vocation d’améliorer les modes d’organisation et de gestion des entreprises publiques en état de déconfiture, dans les pays développés, leur utilisation ancienne et très répandue n’est sans doute pas étrangère à l’état presque satisfaisant des finances et de l’organisation des entreprises publiques à céder. Ce qui expliquerait le recours quasi-systématique aux cessions directes.